Die erste Sitzung fand am 7. September 1949 statt, vom Alterspräsidenten Johannes Büll (SPD) aus Hamburg mit einem Zitat Friedrich Schillers eingeleitet: „Das vollkommenste Kunstwerk ist der Bau der politischen Freiheit.“

„Immerwährend“ aus Tradition

Die Sitzung war sehr kurz, knapp eine Stunde nur. Aber sie wird zweifellos eine der bedeutendsten in der Geschichte des Bundesrats bleiben. Denn damals wurde nicht nur eine Tradition fortgesetzt, die auf den „immerwährenden“ Reichstag zu Regensburg (der 1663 seine Arbeit aufnahm) zurückgeht, auf die Bundesversammlung im Deutschen Bund, den Bundesrat des Kaiserreichs und den Reichsrat der Weimarer Republik. Es begann eine neue Ära.

Die gewandelte Länderkammer

Denn im Gegensatz zu diesen Vorgängern, reine Gesandtenversammlungen der Reichsstände und später der Gliedstaaten, war der neue Bundesrat nicht mehr als „Parlament der Oberregierungsräte“ gedacht (der spöttische Spruch wird meist Theodor Heuss zugeschrieben). Es sollten von nun an die Regierungsspitzen der Länder in ihm präsent sein, die politischen Schwergewichte. Daher war erstmals auch ein echtes Plenum vorgesehen, das öffentliche Reden und Gegenreden ermöglichen sollte. Der Bundesrat wandelte sich so zu einer parlamentarischen Kammer.

Selbstbewusste Ministerpräsidenten

Im neuen Bundesrat wollten sich die Ministerpräsidenten und ihre Kabinette, die demokratisch legimitierten Vertreter der Länder, weit stärker in die Gestaltung der Bundespolitik einschalten, als das zu Weimarer Zeiten der Fall gewesen war. Ein Anlass war, dass die Gesetzgebungskompetenzen im Grundgesetz stark zugunsten des Bundestags geformt wurden. Für die Beschneidung ihrer Autonomie wollten die Länder so als Gegengewicht eine Mitsprache in der Bundesgesetzgebung.

Lehre aus Weimarer Zeiten

Ein zweiter, heute weniger präsenter Grund: Eine starke Länderkammer sollte die junge Demokratie und den neu gegründeten Bundesstaat stabiler machen. Denn es war eine Lehre aus dem Scheitern der ersten Republik, dass die damalige Bundesebene – das Reich – politisch labiler war als die Landesebene. So kam es 1949 zu einigen Neuerungen wie der herausgehobenen Rolle des Kanzlers oder dem konstruktiven Misstrauensvotum im Bundestag, die der Stärkung von Parlamentarismus und Regierungsfähigkeit dienen sollten. Der neu konstruierte Bundesrat gehörte zu diesen Überlegungen.

Länder als Machtfaktoren

Die erste Sitzung des Bundesrates am 7. September 1949 in Bonn, dauert gerade einmal 41 Minuten. Sie soll, vier Jahre nach dem Ende des 2. Weltkriegs, die Umkehr zur Demokratie einleiten.

© Bundesrat

Aus den Reden der Bundesratspräsidenten lässt sich dieser Anspruch immer wieder herauslesen, vor allem im ersten Jahrzehnt. Der erste Präsident der Kammer, der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Karl Arnold (CDU), plädierte in der Auftaktsitzung 1949 für einen starken Bundesrat mit dem Argument, eine Verfassung könne nicht „an den vorhandenen Machtfaktoren“ vorbei gebaut werden, und die Länder seien als Machtfaktoren nach der totalen Niederlage „als erste wieder in Erscheinung getreten“. Diese Sichtweise einer Gründung der Republik von den Ländern her hat sich in den Debatten des Bundesrats über tausend Sitzungen hinweg bis heute gehalten.

Die Ära Adenauer

Der erste Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) fürchtete, mit dem Bundesrat könne eine Art Nebenregierung zum Bundeskabinett entstehen. Das war übertrieben, doch nutzten die Vertreter der Länder ihre neue Kammer selbstbewusst. Der Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat hatte von Beginn an einiges zu tun. Doch keines der großen Projekte von Adenauers Regierungen wurde gestoppt. Ob Montanunion (in der 77. Sitzung stimmten die SPD-geführten Länder zu, obwohl die SPD-Fraktion im Bundestag dagegen war), ob Deutschland-Vertrag oder die Vereinbarung zu Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (zusammen auf der Tagesordnung der 105. Sitzung), die Gesetze zur Finanzverfassung und zur Rentenversicherung im Jahr 1955, die Römischen Verträge zur Gründung der EWG und das neue Wehrgesetz zwei Jahre später – aus dem Bundesrat gab es zwar bisweilen viele Änderungswünsche, aber keine Blockaden.

Nur einmal musste Adenauer einlenken: Die Gründung eines zweiten Fernsehsenders durch die Bundesregierung konnte der Bundesrat auf dem Weg einer Klage beim Bundesverfassungsgericht vereiteln. Das ZDF entstand dann 1961 durch Staatsvertrag der Länder.

„…was zusammengehört“

Eine kleine Anekdote aus jenen Jahren: Im Dezember 1957 hielt Willy Brandt, damals Regierender Bürgermeister von West-Berlin, seine Antrittsrede als Bundesratspräsident, in der er auch auf die Eingliederung des Saarlands als neues Land zu sprechen kam. „Als Sprecher Berlins“, sagte Brandt, „darf ich betonen, wie sehr gerade wir uns freuen, dass hier begonnen werden konnte, wieder zusammenzufügen, was zusammengehört“. Gut 30 Jahre später nutzte Brandt diese Formulierung auch in seinem wohl berühmtesten Satz.

Aufbruch in den Sechzigerjahren

Die Sechzigerjahre waren geprägt von einer Modernisierung des Regierens: Planung, Lenkung, Steuerung waren nun stärker angesagt. Die Veränderungen im Bund-Länder-Verhältnis zeigten sich in Formulierungen wie „unitarischer Bundesstaat“ und „kooperativer Föderalismus“. Die Veränderungen waren im Bundesrat umstritten, in den Ländern wurde die damit verbundene Stärkung des Bundes als Entmachtung wahrgenommen. Doch die großen Gesetzgebungsverfahren jener Jahre kamen durch – ob Notstandsverfassung oder die Finanzreform. Dazu trug auch bei, dass die Große Koalition im Bund zwischen 1966 und 1969 regierte – und somit alle Ministerpräsidenten in die Parteidisziplin eingebunden waren.

Intensive Gesetzgebung

Das Ausmaß der Gesetzgebung war intensiv. Im Juli 1969, die nächste Bundestagswahl stand vor der Tür, musste der Bundesrat in einer denkwürdigen Doppelsitzung (sie hatte die Nummern 342 und 343) mehr als 140 Tagesordnungspunkte abarbeiten, der legislative Kehraus der Großen Koalition. Der Hamburger Bürgermeister Herbert Weichmann (SPD) sprach als Bundesratspräsident von der „Sitzung unseres Missvergnügens“; er mahnte den Bundestag, es nicht noch einmal mit solch einer Überforderung der Länderkammer zu versuchen. Immerhin gelang es dem Bundesrat in jener Zeit, die Beratungsfristen für die Gesetzesberatung im ersten Durchgang von drei auf sechs Wochen zu verlängern – auch ein Ausdruck für die komplexer gewordene legislative Arbeit.

Scharfe Konfrontation

Die Siebzigerjahre waren geprägt von einer bisweilen scharfen parteipolitischen Konfrontation. Die von 1969 bis 1981 im Bund regierende SPD/FDP-Koalition hatte fast durchweg eine Bundesratsmehrheit von Ländern vor sich, deren Regierungen von der Union geführt wurden. Zur Verfassungskrise kam es jedoch nicht. Und die sozialliberalen Weichenstellungen in der Außenpolitik passierten den Bundesrat trotz gegenteiliger Haltung der Union im Bundestag. In der 381. Sitzung 1972 betraf das die Ostverträge, in der 394. Sitzung billigten die Länder den Grundlagenvertrag mit der DDR – der Versuch Bayerns, ein Vermittlungsverfahren anzustrengen, scheiterte. Im März 1976 wurden auch die Polen-Verträge vom Bundestag einmütig gebilligt.

Politiker auch „mit Gesinnung“

Doch das Regieren mit einer andersfarbigen Bundesratsmehrheit war nicht einfach. Das veranlasste Bundeskanzler Kanzler Helmut Schmidt am 8. November 1974, selbst in der Länderkammer (die in Bonn im selben Gebäudekomplex tagte wie der Bundestag) das Wort zu ergreifen. Er bat die Anwesenden darum, doch einmal zu überlegen, „wohin sie eigentlich geraten, wenn es zur ständigen Übung in diesem Haus wird, zwischen A-Ländern und B-Ländern zu unterscheiden“. „A“ stand für SPD-geführte Länder, „B“ für die mit Regierungschefs der Union. Die Unterscheidung prägt trotz der Intervention Schmidts die Politik im Bundesrat bis heute (und tat es auch davor). Der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Heinz Kühn (SPD) brachte das in der munteren Debatte damals auf den Punkt: „Wir stehen hier auch als Menschen, die eine Gesinnung und auch ein parteipolitisches Bekenntnis haben“.

Früher Auftakt zu Reformen

Das Jahrzehnt danach war aus Sicht der Bundesregierung – seit 1982 unter Kanzler Helmut Kohl (CDU) – grundsätzlich einfacher, doch Bund-Länder-Konflikte blieben auch bei „gleichfarbigen“ Verhältnissen in beiden Kammern nicht aus. Nun begann sich auch die SPD wegzubewegen von den engen Bund-Länder-Verschränkungen der Sechzigerjahre, die von Ministerpräsidenten der Union schon länger kritisch gesehen wurden. In der 517. Sitzung am 26. November 1982 hielt NRW-Ministerpräsident Johannes Rau eine programmatische Rede als neuer Bundesratspräsident, die man als Auftakt zu der Serie von Föderalismusreformen seither werten kann.

Gleichwertig, nicht einheitlich

Rau sagte damals, es gehe nicht um Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse, sondern um deren „Gleichwertigkeit“ – womit er betonen wollte, dass es im Föderalismus Unterschiede zwischen den Ländern gebe und geben sollte. Franz Josef Strauß pflichtete bei. Einst war der CSU-Politiker als Bundesfinanzminister ein maßgeblicher Architekt der intensiven Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern - als bayerischer Ministerpräsident, der er nun war, hatte er einen neuen Blickwinkel. Wie alle Bundesratspräsidenten in diesem Jahrzehnt. Doch erst nach der Jahrtausendwende kam Bewegung in die Materie der Föderalismusreform.

Das halbe Tausend

Der halbe Weg zur tausendsten Sitzung war übrigens am 5. Juni 1981 geschafft. Die 500. Sitzung war allerdings überschattet vom Tod des hessischen Wirtschaftsministers Heinz-Herbert Karry. Der FDP-Politiker war kurz zuvor ermordet worden, eine linksextremistische Gruppe bezichtigte sich der Tat. Dass das halbe Tausend nach knapp 32 geschafft war, es bis zur vollen Tausend dann aber fast 40 Jahre dauerte, liegt vor allem daran, dass in den Anfangsjahren sehr viele Bundesratssitzungen stattfanden. Allein 1951 waren es 32, fast dreimal so viele wie heute üblich.

Am Tag nach dem Mauerfall

In der 615. Sitzung der Länderkammer am 22. Juni 1990 kann Berlin erstmals das uneingeschränkte Stimmrecht ausüben. Bis zu diesem Zeitpunkt gilt der sogenannte Stimmrechtsvorbehalt der drei Westalliierten vom 12. Mai 1949.

© Presse- und Informationsamt der Bundesregierung

Als die Mauer fiel, wollte es der Zufall, dass die 606. Bundesratssitzung für den 10. November 1989 in Bonn anberaumt war. Und ausgerechnet der Berliner Regierende Bürgermeister Walter Momper (SPD) übernahm an diesem Tag die Bundesratspräsidentschaft. „Ich habe heute Nacht nicht geschlafen“ – so eröffnete er um 9 Uhr 31 die Sitzung. Stunden zuvor waren die Grenzübergänge in Berlin geöffnet worden. Die Sitzung verlief nach einigen kurzen Ad-hoc-Reden zum historischen Anlass recht zügig: Fast alle vorbereiteten Reden zu den Tagesordnungspunkten wurden zu Protokoll gegeben, alle hatten Wichtigeres zu tun an diesem Tag.

Einheitspolitik der Neunzigerjahre

Die Einheitspolitik dominierte die Arbeit gerade des Bundesrats in den folgenden Jahren. Schon am 22. Juni 1990 wurde der Vertrag über die Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion mit der nunmehr tatsächlich demokratischen DDR unterstützt. Es folgte am 21. September die Zustimmung zum Einigungsvertrag. Am 9. November fand die erste Sitzung statt, in der die frisch gewählten Regierungen der beigetretenen Länder im Plenum saßen. Und schon ein Jahr später wurde Alfred Gomolka (CDU), der Ministerpräsident von Mecklenburg-Vorpommern, turnusgemäß erster ostdeutscher Bundesratspräsident.

Von Bonn nach Berlin

Am 29. September 2000 eröffnet Bundesratspräsident Kurt Biedenkopf die erste Sitzung der Länderkammer im neuen Domizil in der Leipziger Straße 3-4.

© Bundesrat

Vorerst wollte der Bundesrat seinen Sitz in Bonn behalten, erst 1996 fiel der Beschluss, auch nach Berlin umzuziehen. Die erste Sitzung im neuen Gebäude in Berlin fand dann am 29. September 2000 statt. Erstmals seit 1871 hatte die Länderkammer ein wirklich eigenes Domizil. Bis 1934 tagte sie in Räumen des Reichstags, in Bonn war sie dann zusammen mit dem Bundestag im Bundeshaus untergebracht.

Verbunden war die deutsche Einheitspolitik jedoch stets mit der Einigungspolitik in Europa. Mit der Verfassungsreform von 1994 war dafür auch das Mitgestaltungsrecht des Bundesrats erweitert worden. Am 24. April 1998 stimmte die Länderkammer der Euro-Einführung zu.

Turbulente Sitzung

1998 wurde der amtierende Bundesratspräsident zum Kanzler gewählt – der niedersächsische Ministerpräsident Gerhard Schröder (SPD) bildete die rot-grüne Koalition. Sie hatte bald keine eigene Mehrheit im Bundesrat mehr. Zwei Sitzungen vor allem blieben in Erinnerung. Am 22. März 2002 stand das Zuwanderungsgesetz auf der Tagesordnung, es folgte die vielleicht turbulenteste Sitzung der Kammer bisher. Das Votum des für eine Mehrheit ausschlaggebenden Landes Brandenburg blieb zunächst uneindeutig, weshalb Bundesratspräsident Klaus Wowereit (SPD) seinen Kollegen Manfred Stolpe (SPD) direkt ansprach und dessen „Ja“ als Brandenburger Votum wertete. Das Gesetz war damit durch, aus Protest verließen Vertreter der Union das Plenum – ein einmaliger Vorgang. Das Bundesverfassungsgericht kippte das Gesetz später nach einer von der Union angestrengten Klage, in einem Vermittlungsverfahren gelang schließlich ein Kompromiss.

Ebenfalls hart umstritten war die sozialpolitische „Agenda 2010“ der rot-grünen Regierung – auch sie passierte den Bundesrat erst nach einem harten Ringen im Vermittlungsausschuss am 19. Dezember 2003.

Die Serie der Reformen

2005 begann die Regierungszeit von Angela Merkel als Kanzlerin. Die erste Koalition mit der SPD war aus Bundesratssicht vor allem geprägt durch zwei große Föderalismusreformen, mit denen das Bund-Länder-Verhältnis (und damit auch die Rolle des Bundesrats) neu austariert wurde. Die erste, lange vorbereitet in einer Kommission von Bundestag und Bundesrat, bekam das Plazet am 7. Juli 2006. Drei Jahre später folgte die „Föderalismusreform II“, mit der unter anderem die Schuldenbremse ins Grundgesetz gelangte. Eine dritte Stufe folgte schließlich am 2. Juni 2017, als der Bundesrat nach harten Verhandlungen um Kompetenzen und Finanzen der Neuregelung des Finanzausgleichs zustimmte. Im Paket waren weitere Grundgesetzänderungen zur Neugestaltung des Bund-Länder-Verhältnisses.

Neue Verhältnisse

Die ausgesprochene A-B-Ausrichtung der Länder hatte mittlerweile durch die Veränderungen im Parteiensystem abgenommen. Zwar stellen bis heute Union und SPD noch immer die meisten Ministerpräsidenten, aber die Koalitionslandschaft in den Ländern ist weitaus bunter geworden. Zur tausendsten Sitzung versammelt sich eine Mischung aus neun verschiedenen Farbkombinationen, nimmt man die unterschiedliche Führungspartei noch als weiteres Kriterium, sind es sogar dreizehn unterschiedliche Koalitionen. Das macht Politik im Bundesrat und (aus Sicht von Bundesregierung und Bundestag) mit dem Bundesrat zu einer größeren Herausforderung.

„Wir sind die 16“

Das Selbstbewusstsein, das die Länderkammer seit 1949 begleitet hat, ist aber nicht geringer geworden. Zu den historischen Ereignissen in jüngster Zeit gehört die 973. Sitzung am 14. Dezember 2018. Selten haben so viele Ministerpräsidenten in einer Debatte das Wort ergriffen. Zwölf traten an das Rednerpult. Es war einmal mehr eine Verfassungsänderung im Bund-Länder-Verhältnis aufgerufen, unter anderem ging es um Finanzhilfen aus dem Bundesetat. Was der Bundestag vorgelegt hatte, missfiel dem Bundesrat jedoch. Die „Machtfaktoren“ waren, wie 1949, einig.

„Wir sind die 16“, sagte der thüringische Ministerpräsident Bodo Ramelow (Linke) an die Adresse des Bundestags. „Bei uns werden die Steuern eingenommen, über die sie hinterher entscheiden. Es sind unsere Finanzbeamten, die dafür sorgen, dass dieses Land läuft. Es sind unsere Polizisten, die dafür sorgen, dass in diesem Land Sicherheit herrscht. Es sind unsere Richter und Richterinnen, die für die Rechtstaatlichkeit sorgen. Es sind unsere Lehrerinnen und Lehrer, die für Bildung sorgen.“ Der baden-württembergische Regierungschef Winfried Kretschmann (Grüne) erwähnte mit gleicher Stoßrichtung „die gute Ordnung der Dinge, die unsere Mütter und Väter des Grundgesetzes geschaffen haben“. Er fuhr fort: „Und wir sollten nicht vergessen: Die Länder gab es vor dem Bund. Der Bund wurde von den Ländern gegründet und nicht umgekehrt.“ Ähnlich sagte es Bayerns Ministerpräsident Markus Söder (CSU): „Am Anfang waren die Länder. Dann kam der Bund. Nicht umgekehrt. Die Länder tragen den Bund. Nicht: Der Bund ordnet die Länder.“

Der Autor ist Journalist und Historiker. Er ist Verfasser des Buches „Kleine Geschichte des Föderalismus. Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik“.

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